编辑:记者 倪伟波 唐琳 来源: 发布时间:2020-9-13 4:53:36
疏浚科研“血脉” 激发创新活力

   科技兴则民族兴,科技强则国家强。随着全球新一轮科技革命不断深入,科学技术越来越成为推动经济社会发展的主要力量。国家富强离不开科技创新,而科技创新离不开科研经费支撑。科研经费就像血脉一样,为科技创新提供源源不断的动力。

 

从集中到“放管服” 

——我国科研经费管理发展历程

 

   新中国成立以来,我国科技发展取得举世瞩目的伟大成就。随着国家科技体制改革的不断推进,科研经费管理模式也在不断地变革与创新。

   20世纪80年代以前,在计划式的科技体系下,国家科研经费的所有权和使用权高度集中,全部科研经费的投入、使用和支出均由行政部门审批、监督。

   20世纪80年代后,随着经济社会不断发展以及经济体制的逐步完善,我国科研经费管理模式也发生了相应变化。国家赋予各级科委综合管理财政科技经费的职能,各级政府的财政科研经费直接拨给各级科委,由科委再横向分配到各个部门。此外,国家还专门设置了科学事业费科目,对科研机构事业费和基本运行费进行专户管理。

   20世纪90年代后,随着社会主义市场经济体制的建立,市场在科技资源配置中的作用日益凸显。科研经费管理也改变了单纯由国家包揽的状况,初步完成了市场导向、自筹经费的调整。

   1999年起,国家开始深入推进财政科研经费投入与管理制度改革,实行部门预算制,将原来归各级科技部门管理的科技机构正常经费、设备购置修缮专项经费等收归财政部门管理。

   党的十八大以来,科研经费管理体制开启了全面改革的新阶段。财政部教科文司前司长赵路告诉记者,按照中央的部署要求,财政科研经费管理改革主要体现在三个方面。

   第一是政府科技计划管理改革。概括为优化整合资源,聚焦国家目标,构建新的管理平台。

   第二是实施科研经费管理的“放管服”改革。针对科研项目经费管理中存在的问题,实施一系列的“松绑+激励”的政策措施。简化项目预算编制,扩大项目经费使用自主权,增强项目经费激励力度,减轻科研人员负担。

   第三是进一步明确了中央和地方科研经费管理的权责划分。2019年国务院出台《科技领域中央与地方财政事权与支出责任划分的改革》意义重大。明确规定了在科技研发、科研基地建设、科技人才、科技成果转化、区域创新体系、科普、科研机构等方面,中央和地方各自应该承担的财政投入责任。

   中国财政科学研究院教科文研究中心主任、研究员韩凤芹先容,近年来,我国围绕科研体制和经费管理制度的改革不断深入,先后出台一系列重磅文件,改革决心之大、力度之强、涉及面之广都是空前的。主要特点是不断放权,赋权科研人员。从扩大预算调节权,到简化申报材料,再到将除设备费外的调剂权全部下放,直接费间接费的比例也在不断调整,科研人员在项目管理和项目经费使用上的自主权不断扩大。可谓是松绑再松绑,放权再放权。可以说,现在我国科研经费的管理规定有很多方面已经比美欧等国都要宽松。

 

多措并举、助力创新

——中科院科研经费管理实践

 

   如何提升科研经费管理效能?如何激发科技创新无限动力?作为国家战略科技力量,中国科学院(以下简称中科院)在科研经费管理方面一直在不断探索。

   韩凤芹告诉记者,近年来,按照党中央、国务院决策部署,中科院在科研经费管理上,积极学习落实中办发、国发及中科院最新政策,不断改革创新科研经费使用和管理方式,营造宽松科研环境,激发广大科研人员积极性和创造性,取得了很好的效果。

   在韩凤芹看来,在绩效预算管理方面,中科院有几个值得肯定的做法:一是建立事前绩效管理与项目立项评审融合的管理机制,将科研项目绩效目标与财政预算绩效目标管理相互协调。 二是推动绩效目标实现程度与预算实行进度双监控。三是制定符合财政预算绩效评价要求的共性指标体系,逐步构建分领域、分层次的个性化绩效指标体系和评价标准。四是建立单位整体绩效评价指标体系和评价标准。 

   在科研经费的改革创新上,中科院的“先导专项”非常值得肯定。与其它国家科技计划比,“先导专项”投入规模不大,但由于组织方式的创新,在中央财政稳定支撑保障下,产出一批重大科研成果。经费管理上,中科院在“先导专项”率先试行简化立项审批程序、建立立项咨询论证绿色通道、优化预算编制和评审、中期检查绿色通道、优化财务验收、科研财务助理和财务责任专家制度等措施。

   赵路告诉记者,近年来,中科院在科研经费管理方面积累了一些好的做法,取得了一些成效,主要体现为四个特色。

   一是注重优化资源配置,突出经费支撑重点。中科院对各个研究所,在经费分配上打破基数,强调突出支撑重点,构建以重大产出为导向的资源配置模式,强调经费安排与验收和评估的结果挂钩。

   二是注重财务管理改革,着力增强服务意识。在“放管服”改革过程中,中科院提出要树立财务管理为科研一线服务,为科研人员服务的理念,把放、管、服这三者有机地结合起来,不是一放了之。在财务管理上,既讲放权、松绑、服务,又讲依法理财,规范管理。中科院在会议费、差旅费、科研项目经费、财务报销、简化预算这些程序方面,都有一些非常好的做法,体现了这种服务意识。 

   三是注重规章制度建设,大力推进绩效管理。中科院是院所两级管理模式,院所两级都非常重视两级的职责划分和制度建设,无论是院一级还是研究所一级,都全面建立了财务管理制度、内控制度等一系列规章制度,目的就是用制度来管好钱。在科研经费的绩效管理上,中科院进行了多年实践探索,对下属研究所、基地、专项、项目等各类经费都实施绩效评价,把绩效评价与经费安排挂钩。

   四是注重创新管理方式,不断提高财务人员素质。近年来,中科院的财务管理逐步从单纯的核算型向管理型转变,管理内涵更加丰富,与单位的业务结合度也更加紧密。

   同时中科院在财务管理方式上注重信息化、智能化在财务管理中的应用,搭建了很多信息化、智能化管理平台。 

   对此,韩凤芹告诉记者,信息化手段在科研经费管理中将发挥越来越重要的作用。信息化管理,可以减少大量的人工成本,同时也能积累大量数据,是加强财务分析和绩效管理的重要内容。在她看来,中科院在信息化、智能化方面有很多探索。其开发的智能报销系统,不仅提升财务自身的工作效率,将财务的专业化能力由重复性工作逐步转向更多地分析、预测和建议等价值创造性活动,逐步探索构建高效财务管理方式,更使广大科研人员在经费使用过程中获得更好的感受,为科研人员“减负”做出了实实在在的贡献。近年来,中科院前瞻部署“智能云财务共享服务关键科学和技术问题研究”等项目,目前在35家院属单位实现交通费智能化报销。另一方面,与多家国有银行建立合作,在35家单位上线“银企互联”系统,大幅提升财务报销、支付效率。此外,作为试点部门开展差旅电子凭证网上报销改革试点工作,为科研人员提供差旅报销全流程快捷服务。目前,“智能公务之家”已在10家单位完成上线使用,5000多人信息导入系统、1200多人激活系统。

   在赵路看来,中科院在财务人员学习培训、开展财务管理研究方面,也作出了一些有益的探索。从2018年起,按照“高起点、高标准、高质量”的要求,中科院先后遴选财务资产管理核心骨干、骨干约200余名学员,开展培训班4次,邀请各部委专家、行业知名教授、机关各部门同志70余位,着力培养又博又专、底蕴深厚的专业型复合型人才,不断开阔视野格局、优化常识结构、提高专业素养、增强履职本领。高水平培训极大促进了“研讨型财务学问氛围”的形成,学员自发研究提出了《信息技术落实科研“放管服”改革》等多个课题研究,交流研讨10余次。2019年中科院入选全国高端会计人才1人,国家中央机关会计领军4人。

   韩凤芹指出,财务管理人员不是简单实行制度,而是应积极落实政策,不断创新,改变以前合规性审核,管理规则与办法改革先行,在此基础上,不让经费问题束缚科研人员。

   近年来,中科院还积极推进基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点。遴选33家试点单位,就稳定支撑科研经费中提取不超过20%奖励经费的政策,结合绩效工资改革的要求,由试点单位制定具体奖励经费管理和使用办法,强化绩效导向,避免平均主义。

   系统推进内控建设,强化资金监管,也是中科院在科研经费管理上的做法之一。2018年编写《中国科学院院属单位内部控制手册编制指引》,有效引导院属单位高效构建“内容全面、程序严密、配套完备、有效管用”的内控体系。2019年着手内控信息化相关工作,逐步将主要业务控制及流程嵌入信息系统,促进内控实施效率和效果的提升,让“放管服”改革与内控建设协调推进。

   对于未来中科院的科研经费管理,赵路建议从三方面进一步加强。

   一是还要进一步优化资源配置。特别是在当前财政收支矛盾比较尖锐的情况下,怎么更好地去配置资源,更好地把有限资源用到最需要的地方,还有较大的作为空间。

   二是科研经费绩效管理还需要加强。绩效管理是贯穿于整个财务管理以至于整个科研管理全过程的一种新型的管理模式,怎么把新型管理模式运用好,真正使中科院的科研经费使用效率能够稳定提高,可做的工作还有不少。 

   三是管理改革创新方面还有较大的作为空间。即如何适应新一轮科技革命,如何按照中央“放管服”改革要求,结合中科院实际,进一步把管理改革深化,中科院还需找准硬骨头和深水区,大胆改革创新。

   同时,作为科研经费管理改革的实行者,未来也对财务人员队伍建设提出了新要求。在赵路看来,未来财务队伍建设应做到以下七点:

   第一,要坚持操守。时任总理朱基曾给国家会计学院题词“诚信为本,操守为重,坚持准则,不做假账”。财务人员要依法理财,守牢职业底线。 

   第二,要转变理念。财务工作一定要以人为本,树立“钱是为科研一线服务,为科研人员服务”的理念,通过科研经费的管理去支撑好、促进好科研工作,调动科研人员的积极性。 

   第三,要科学管理。管理一定要敬重科研规律,一定要依照国家预算法、相关财务规章制度管理,一定要讲究激励约束相结合。 

   第四,要创新手段。结合新一轮科技革命,把人工智能、大数据、信息化嵌入科研经费管理工作中,这样既提高效率,又提高工作质量,更好地为科研工作和科研人员服务。 

   第五,要注重绩效。在企业生产经营上有一句话叫“质量是生产出来的,不是评价出来的”,所以注重绩效是一个全方位的理念、全链条的理念、全过程的理念。 

   第六,要提高素质。作为一名合格的财务人员,不仅需要财会常识,还需要方方面面的业务常识。只有具备良好的素质,完整的常识结构,多方面的技能,才能承担科研经费管理改革的重任。 

   第七,要发挥作用。财务人员只有通过提高自身素质,树立新的理念,加强管理、改革、服务这些卓有成效的工作,才能在单位工作中显现出来,也才能有位置。

 

分散与集中

——国外科研经费管理体制管窥

 

   韩凤芹指出,科研经费管理体制取决于一国的科技管理体制和财政管理体制,各国差异较大。但是绝大部分国家的共性特点可以概括为“对科研行为无约束,但对科研经费有约束”。这种约束既有法律制度上的,也有科学家的自我约束。当然这种约束不是机械化的,是有底线的,即不能违法也不能用于个人消费。

   纵观世界主要国家的科研经费管理体制,大体有两种基本模式:分散型与集中型。

   “分散型”科研经费管理体制国家主要以美国为代表。美国没有专门的科技主管部门,国家科技管理事务由各相关部门按照分工职责和所辖领域分别完成,但在国家决策层面设有一个高于部门之上的、负责科技政策资源配置的统筹协调机构。

   美国的高校和科研机构获取科研资助的来源有三个:一是联邦政府基于项目的竞争性科研经费,二是联邦政府给予国家科研平台的公共科研预算经费,三是来自州政府基于公式或绩效拨款的经常性科研经费拨款。

   与“分散型”相对的是“集中型”,一般由科技主管部门配合科技统筹协调部门进行国家科技战略、政策的制定,同时大部分科技计划也由科技主管部门制定实行或协调实行。采用这种模式的国家有英国、德国、日本等。

   英国政府科研经费的使用和落实是由非政府部门实行机构即研究理事会(Research Council,RC)负责的。RC是独立的法人实体,拥有独立的政策制定、经费使用和管理权,其管理部门为英国商业、创新和技能部(Department for Business, Innovation and Skills,BIS)。

   除了研究理事会,高等教育拨款委员会是英国高校科研经费的另一大来源。高等教育拨款委员会依据每年大学科研质量评估结果为依据进行分配,科研质量评估以产出质量(65%)为主,同时兼顾影响(20%)和环境(15%)。

   德国公共科研机构通常由联邦政府与各州政府在协议的基础上共同予以资助,政府对研发的资助方式主要包括短期项目资助以及中长期的机构资助。此外,公共科研机构的经费还有小部分来自于企业以及研究成果的商业化利润。

   日本的科研经费管理则由科学技术会议统一负责。该机构设有统一的项目申报和管理平台,能够有效解决项目在各省厅中的协调和重复立项问题。

   日本科研经费项目资助对象界限清晰,国立科研机构承担政府委托资助周期长、资助额度大的项目,大学则主要承担自由探索的竞争性经费项目。对于竞争性经费的管理,日本政府通常委托独立于政府部门的专业机构来进行管理,其目的是确保经费管理的独立、客观和中立性。

 

微观与宏观、分类与配套

——未来我国科研经费管理之路

 

   谈到未来我国科研经费管理,韩凤芹指出,第一,应在微观放权的基础上加强宏观管理,不能“以包代管”。一是要变微观管理为宏观管理。在微观层面要充分放权,让科研院所有自主权,能够按照科研规律去自主安排科研工作和经费使用。宏观上要明确绩效,明确任务导向,要和国家总体科技规划相衔接,有助于多出优质成果,避免项目重复和经费平均分配,撒胡椒面。二是要变刚性管理为柔性管理,做到刚柔相济。在各项管理上,要有弹性,充分敬重科研工作的特点和需求。有“放”就必然要有与之相配套的“管”,但可以通过设立相应的“负面清单”或“红线”来管理。

   第二,进一步深化事业单位收入分配制度改革,实行以增加常识价值为导向的分配政策。充分调查研究,摸清目前科研人员的收入状况,在此基础上,根据激励与约束并重的原则,打破计划经济体制行政管控的思维,规范和完善科研人员收入分配。采取稳定提高基本工资、加大绩效工资分配激励力度、落实科技成果转化奖励等激励措施,使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系,在全社会形成常识创造价值、价值创造者得到合理回报的良性循环,构建体现增加常识价值的收入分配机制。在薪酬管理上,应建立符合科研特性的年薪制,“包干制”不是解决科研人员工资低的问题,而是要让经费更好地用于科研。只有建立科研人员合理的薪酬制度,才能更好推行“包干制”。通过上述举措激励科研人员全身心投入科研工作,而非挖空心思通过“灰色”行为甚至违法犯罪行为来获取更多收入。

   第三,要分类管理,要区别不同性质的科研项目进行分类管理,理清不同领域、不同类型单位、不同项目推行包干制的特点、优势和风险,宜包则包,千万不要搞“一刀切”。要避免出现经费与任务脱节,层层包干、各自为战的情况。试点单位的选择也应是内部治理完善、科研管理规范、科研成效显著的科研机构,科研队伍特别是带头人是不是专注科研,是不是有科学精神、科研操守和良好的口碑很关键,这是前提。

   第四,要做好配套改革,不能“一包了之”。“包干制”不能“一包了之”,需要有相应的配套条件和良好的土壤和环境,否则就会陷入“一放就乱,一收就死”的怪圈。必须加快推进诚信建设,强化主体责任,建立和完善目标导向的绩效考核管理体系。财务管理也要从“层层审批、人人存疑、每票必核、违规难罚”的困境中摆脱出来,建构“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式。

   相信在建设新时代中国特色社会主义的道路上,在实现“两个一百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的征程中,我国科研经费管理必将在科技革命浪潮的引领下,在科学技术飞速发展的带动下,与时代同行,为助力科技创新打造畅通“血脉”,释放更多活力。

 

《科学资讯》 (科学资讯2020年6月刊 封面)
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